История американской
государственной службы заметно отличается от истории этого института в странах
Старого Света. Она — детище американской политической системы и американского
общества в целом со всей его спецификой. А как известно, американская цивилизация
сложилась в результате достаточно необычного сочетания историко-культурных,
географических, политических, идеологических факторов. Стремление освободиться
от пресса и контроля со стороны любой власти, будь она светская или духовная,
лежало в основе "идеальной", внеэкономической части мотиваций
действий как первых, так и последующих поколений колонистов. Принцип
самоуправления "свободных людей на свободной земле" лег в основу того
уклада, который называют "великим американским экспериментом". Когда же полтора века спустя после начала
"эксперимента" Британская корона попыталась настоять на своих
прерогативах неограниченного верховенства власти метрополии, это привело к
известным последствиям — провозглашению колониями независимости и отстаиванию
ее с оружием в руках. При этом значение тех событий для американского
политического менталитета вышло далеко за рамки простого обретения политической
самостоятельности. Это было фундаментальным переосмыслением самой природы
политической власти, формированием устойчивого стереотипа недоверия ко всякому
правительству, особенно центральному, и соответственно к его агентам — аппарату
исполнительной власти. Такова исходная точка эволюции американской
государственной службы.
Разумеется, с тех пор прошло много
времени. Из тринадцати небольших республик, расположившихся вдоль побережья
гигантского неосвоенного континента, США превратились в огромное могущественное
государство с мощной правительственной машиной. Тем не менее в сознании
"среднего американца" по-прежнему живет доля подозрительности по
отношению к государству и его представителям — чиновникам.
Бюрократия в Америке, в отличие от
других стран, возникла позже демократии. Она постепенно и с большими
трудностями приживалась в обществе с глубоко укоренившейся демократической
культурой и практикой. Первоначально американцы вообще хотели обойтись без
постоянных государственных служащих, передав все властные полномочия собраниям
граждан и выборным лицам, в первую очередь легислатурам. Однако довольно быстро
они убедились, что выборные лица так же способны на злоупотребления, как и
постоянные служащие, а отказ от профессиональных администраторов приводит дела
в состояние хаоса. В результате в Конституции появилось упоминание о
назначаемых должностных лицах. Правда, ничего более о правительстве и
госаппарате там не сказано.
Разумеется, со становлением и
развитием американского государства число государственных служащих постоянно
росло.
Последний реорганизационный бум
произошел при президенте Р. Никсоне, вынашивавшем, в частности, планы коренной
реформы системы исполнительных департаментов. Это было связано в значительной
степени с серьезными экономическими трудностями, с которыми страна столкнулась
в конце 60 - начале 70-х годов.
В 1974 - 1975 гг. при президенте
Дж. Форде были созданы в качестве независимых агентств Федеральная
энергетическая администрация и Администрация энергических исследований и
развития (в связи с обострением энергетического кризиса), Национальное
управление по безопасности на транспорте, Федеральная комиссия по выборам,
Комиссия по делам общинных служб и некоторые другие.
В связи с резким ростом аппарата
исполнительной власти в послевоенные годы - главным образом на штатном и
местном уровнях - в огромных масштабах увеличилось число государственных
служащих.
Категория государственных служащих
в США включает как должностных лиц и вспомогательно-технический персонал,
связанный с реализацией государственно-властных полномочий, так и работников по
найму, в том числе преподавателей государственных учебных заведений, рабочих
государственных предприятий и сферы коммунального обслуживания. В США
государственным служащим (government) или служащим общественного сектора (public
employee) в широком смысле считается любое лицо, труд которого оплачивается из
бюджета федерации, штата или местного органа власти. Соответственно, широко
употребляемые в американской литературе термины "гражданская служба"
(civil service), "публичная служба" (public service),
"правительственная служба" (government service) зачастую носят
характер синонимов. В то же время в специальной американской литературе в ряде
случаев проводится различие между "гражданской службой", охватывающей
категорию профессионального несменяемого чиновничества, и
"правительственной службой", под которой подразумевается высший слой
государственных чиновников, сменяемых на основе "системы добычи". На
русский язык все эти термины переводятся как "государственная
служба", и этот термин используется в отечественной литературе. На
американскую государственную службу оказали большое влияние федеративная форма
государственного устройства, президентская форма правления, конституционные
принципы разделения властей, "сдержек и противовесов" и другие
особенности политической организации общества.
Несмотря на то что концепция
суверенности штатов была отвергнута еще в конце XVIII в., в
общественно-политической жизни американского государства штаты всегда играли
роль более значительную, чем простые административно-территориальные единицы.
Так как конституция обошла молчанием вопрос о построении государственной службы
на местах, организация деятельности чиновников в управленческом аппарате штатов
и местных органов стала прерогативой власти штатов и местного управления.
Служебная деятельность личного состава исполнительных органов штатов, за
исключением некоторых ее видов, финансируемых из федерального бюджета, не
подлежит регулированию федеральным законодательством. Работа служащих местных
органов власти строится по большей части на независимой от властей штата
основе. Получается, что в США не существует единой государственной службы. Она
как бы разделена по административно-территориальному принципу на множество
автономных систем, что делает ее композицию весьма сложной. Кроме того,
наиболее важная федеральная гражданская служба состоит из конгломерата
административно-управленческих структур, правовая основа которых совпадает лишь
частично. Существуют и так называемые исключенные федеральные службы (заграничная
служба, ФБР, ЦРУ и другие). Начало современной гражданской службе было положено
в 1883 г. Законом "О гражданской службе''. Этим актом упразднялась
практиковавшаяся ранее система "добычи", в соответствии с которой
президент, победивший на выборах, мог полностью сменить всех должностных лиц.
Закон ввел в действие новую систему (систему заслуг) и конкурсные экзамены для
набора на службу и назначения на подавляющее число должностей. Запрещалась
дискриминация по признаку партийной принадлежности, а гражданская служба
объявлялась политически нейтральной. Закон учредил особый орган - Комиссию
гражданской службы, ставшую затем независимым ведомством в системе
исполнительной власти. В последующие годы законодательство, регулирующее
гражданскую службу, неоднократно дополнялось и изменялось.
В США под федеральным государственным
служащим понимается любое лицо, труд которого оплачивается из бюджета
федерации. Помимо федеральной существуют государственные службы отдельных
штатов и аппарат управления органов местного самоуправления.
В основу организации федеральной
государственной службы положено деление служащих на две категории -
"конкурсную" и "патронажную".
К первой категории относятся
государственные служащие, поступающие на службу и продвигающиеся по службе в
соответствии с принципами "системы заслуг", установленными
законодательством.
Ко второй категории относятся те
государственные служащие, которые назначаются на должности президентом
единолично (помощники и советники президента) либо по совету и с согласия
сената (главы федеральных органов исполнительной власти и т.д.). Кроме того, к
числу "патронажных" относятся те доверенные лица, которые
обеспечивают организацию работы глав федеральных органов исполнительной власти
(советники, секретари министров и т.д.).
Особый статус имеют государственные
служащие так называемых "исключенных" (не подпадающих под общее
регулирование) государственных органов. К числу последних относятся Федеральное
бюро расследований, ЦРУ, иные органы "разведывательного сообщества",
Генеральное отчетное управление и ряд других федеральных ведомств.
«Законодательство делит
государственных служащих на несколько категорий:
·
карьерные
государственные служащие, продвигающиеся по службе в соответствии с
"системой заслуг";
·
государственные
служащие, нанимаемые на определенный срок (до трех лет);
·
государственные
служащие, нанимаемые на срок действия чрезвычайных обстоятельств (но не более
чем на 18 месяцев);
·
государственные
служащие на резервируемых должностях перечень этих должностей ежегодно определяется
Управлением по делам государственной службы в тех случаях, когда необходимо
обеспечить полную политическую беспристрастность в ведении дел);
·
не
карьерные государственные служащие (занимающие главным образом,
"патронажные" должности).
Одним из принципов государственной
службы является равенство возможностей при трудоустройстве. Однако
законодательством установлены льготные условия для ряда категорий, в том числе
для ветеранов войны, бывших военнослужащих, инвалидов и представителей
национальных меньшинств.
Процедура приема на работу включает
следующие стадии:
·
проверка
заявления;
·
проведение
экзаменов или собеседования;
·
проверка
благонадежности;
·
выбор
кандидата на должность;
·
проверка
в течение испытательного срока.
Таковы общие требования к приему на
государственную службу.
Осознание необходимости серьезных
изменений в гражданской службе пришло на рубеже 80—90-х годов. "Впервые
более чем за сто лет возникла драматическая необходимость решать, какая
гражданская служба нужна американскому федеральному правительству и какую оно заслуживает". Это
было вызвано и осмыслением неудачного опыта рейгановской администрации, которая
пыталась решать современные проблемы на базе воскрешения идеалов и
организационных принципов, присущих "добрым старым временам" XIX
века, и тем, что сложность структуры и численность правительства стали заметно
превышать его эффективность, и бюджетным кризисом, и обозначившейся
неадекватностью иерархических правительственных структур "вызовам"
постиндустриального общества. Общий вектор эволюции совершенствования госслужбы
США, как и Англии, явно повернут в сторону "нового менеджеризма",
т.е. приближения форм и методов деятельности администрации к рыночным принципам
и механизмам, к "дерегуляции" и приватизации. Весьма существенно, что
этот вектор совпадает с хоть и потускневшей, но живой американской традицией:
при решении проблем поменьше апеллировать к бюрократии, а больше действовать
самому или же посредством гражданской, основанной на самоорганизации кооперации
людей. В частности, для администрации это означает смещение акцента в характере
ее ответственности — от парламентской к ответственности перед гражданами как
"клиентами", потребителями "услуг". Любопытно, что по
сравнению со многими европейскими странами американское правительство и размер
контролируемой им собственности относительно малы, но общество требует
дальнейшего их уменьшения.
В заключение отметим, что изучение
природы и сущностных характеристик государства, его места и роли в жизни
общества занимает существенное место в большинстве социальных и гуманитарных
наук. Главным инструментом функционирования и деятельности государства является
система государственного управления, которая прошла длительный путь
исторического развития. Ее сущность раскрывается и реализуется во
взаимодействии с обществом.
Детальное обращение к вопросам
социальной эффективности государства (прежде всего государственного управления)
и общественным процедурам ее анализа и оценки обусловлено тем, что таким
образом формируется как бы круговорот государственной жизнедеятельности, внутри
которого находится и реализует себя государственная служба.
| 
